监察法实施条例第一百九十七条第二款对起诉意见书应当具备的主要内容和制作要求等予以明确，规定“《起诉意见书》应当忠实于事实真相，载明被调查人基本情况，调查简况，采取留置措施的时间，依法查明的犯罪事实和证据，从重、从轻、减轻或者免除处罚等情节，涉案财物情况，涉嫌罪名和法律依据，采取强制措施的建议，以及其他需要说明的情况”，这是规范制作起诉意见书的主要依据。
根据这一规定，笔者认为，起诉意见书的主要内容应包括七个部分：被调查人基本情况；调查简况（包括案件来源、线索初核、立案及采取留置措施时间等情况）；依法查明的犯罪事实和证据；被调查人态度及相关情节；涉案财物情况；调查意见（包括涉嫌罪名、法律依据以及采取强制措施建议等）；其他需要说明的情况。笔者针对实践中需注意的问题，着重论述如何规范叙述依法查明的犯罪事实和证据、被调查人态度及相关情节、提出从宽处罚建议等内容。
一、依法查明的犯罪事实和证据情况
犯罪事实和证据情况是起诉意见书的核心部分，是决定起诉意见书撰写质量和水平的重中之重。因此，要准确恰当地表述犯罪事实，深刻揭示被调查人的行为实质。实践中应注意以下问题：
一是事实表述要精准严谨。实践中，在撰写起诉意见书的犯罪事实部分时，容易存在过于简化与过于细化现象，前者会导致事实不清、手段不明等问题，后者会导致主线不清、脉络不明等问题。对此，笔者认为，叙写犯罪事实应当强化三种思维方式。
强化要件思维。叙写起诉意见书的犯罪事实并非“写故事”，目的是阐述被调查人的行为构成何种犯罪。因此，犯罪构成要件是叙写犯罪事实的主线，要根据相关罪名的构成要件重点叙写各个构成要件要素。即要着重叙写构成要件事实以及与定罪量刑有关的事实，对于与构成要件及定罪量刑无关或者关联性不大的枝节性、边缘性事实无需表述。
强化客观思维。叙写犯罪事实时，既要以构成要件要素为叙写重点，也要兼顾基本事实要素，坚持实事求是，客观、真实地描述和反映犯罪事实的原貌。在叙写过程中，要注意厘清犯罪事实的基本脉络，对时间、地点、人物、经过、手段、目的、动机、危害后果等基础性事实进行客观描述，将基本事实要素与构成要件要素有机结合，避免以法律评价代替客观表述，避免在事实部分直接使用与罪名相同的词语，如“贪污”“受贿”“滥用职权”等。
强化精准思维。制作起诉意见书要做到用语准确、表意清晰。语言要客观中立、理性平和，避免使用带有明显主观色彩、感情色彩或者道德评价的词语。比如，带有主观色彩的词语“目无国法”“无视国家法律”“法律意识淡薄”等，带有感情色彩的词语“利欲熏心”“为满足个人私利”等，表示惊讶不解的副词“竟”等，均不宜在起诉意见书中使用。同时，在法律文书中要使用法言法语，避免使用生活化、口语化的语言。比如，不要将“法定代表人”简写为“法人”，不要将“中级人民法院”简写为“中院”等。
二是结构布局要清晰合理。谋篇布局是行文的关键，结构布局之于起诉意见书同样重要。对于被调查人涉嫌单个罪名但有多笔犯罪事实的，一般应采用总分结构，即先概括归纳多笔犯罪事实的共同特征、相同情节和涉案总额，再逐节叙写各笔事实的时间、地点、手段和涉案金额等，逐节叙写时可按照犯罪数额从大到小或时间顺序依次叙述。对于被调查人涉嫌两个以上罪名的，在叙写犯罪事实时一般应按照罪行的轻重顺序叙写，重罪在前，轻罪在后；如果难以区分轻重的，可按照社会影响大小、时间顺序先后进行叙写。对于共同犯罪与单独犯罪并存的，先叙写共同犯罪事实以及各被调查人的地位、作用，再按照各被调查人罪行的轻重顺序，分别叙写单独犯罪事实。对于非监察机关管辖的罪名，由公安机关等其他职能部门管辖和侦查的，不能作为犯罪事实写入起诉意见书。
三是证据列举要简明扼要。证据列举方式取决于起诉意见书的性质和功能，由于起诉意见书并非终局性裁判文书，故仅需列举证据的种类、名称等主要情况，无需对证据与事实、证据与证据之间的关系进行分析论证。首先，证据列举采用“一罪一证”方式。考虑到通常情况下职务犯罪案件每个罪名均涉及多笔事实，可在每种罪名的全部犯罪事实后，概括写明主要证据种类。其次，证据列举要注意逻辑顺序。一般按照从主观性证据到客观性证据的顺序，即先列举被调查人供述、证人证言，再列举物证、书证等。再次，证据列举要繁简得当。对于证人较多的，应根据其证言对认定犯罪事实及刑罚裁量所起作用的重要性、关联性程度以及证明力大小等情况，列明数个关键证人的证言即可，且以列明在犯罪事实部分提及的证人证言为宜。
二、被调查人态度及相关情节
被调查人态度既是监察机关统筹把握党的政策策略的重要考量因素，也是司法机关对被调查人量刑处理的重要酌定情节。相关情节是指对刑罚裁量有重要影响的量刑情节，包括法定情节和酌定情节。实践中应注意以下问题：
一是法定情节的表述范围要适当。监察机关制作起诉意见书时，应结合自身职责确定量刑情节的叙写范围。笔者认为，起诉意见书关于被调查人的相关情节应重点围绕监察法第三十一条规定的“自动投案”“如实供述”“积极退赃”“重大立功表现或者案件涉及国家重大利益”等4种法定情形进行叙写。对于未遂、从犯、索贿等刑法规定的其他量刑情节，要注意在犯罪事实部分表述具体行为表现，不再作为起诉意见书的情节予以表述。同时，根据监察法第三十一条第（二）项和刑法第六十七条第二款规定，被调查人如实供述的犯罪行为是否系监察机关未掌握，是监察机关提出从宽处罚建议以及司法机关认定特殊自首的重要考量因素。因此，应分别表述被调查人如实供述监察机关已掌握问题、主动交代监察机关未掌握问题涉嫌的罪名和犯罪数额等相关情况。
二是从宽情形的表述方式要规范。监察法规定的从宽处罚情形与刑法规定的从轻减轻量刑情节存在一定差异，需要厘清几个法律概念，即自动投案不等于自首，自动投案并如实供述的才构成自首；如实供述不等于坦白，在一审宣判前能持续如实供述的才构成坦白；检举揭发不等于立功，检举揭发并查证属实的才构成立功。概括来讲，监察机关认定“自动投案”“如实供述”的从宽情形需要经过后续刑事诉讼程序直到作出一审判决时，才能最终认定是否具有自首、坦白情节。因此，在起诉意见书中不能将从宽情形表述为自首、坦白，而要客观表述自动投案及供述情况、悔罪悔过表现等内容。对于检举揭发的要区分情况表述：移送审查起诉时尚未查证属实的，只能作为被调查人的态度而不能作为从宽情形表述；检举揭发他人重大犯罪行为且查证属实的，可以表述为具有“重大立功”的从宽情形。
三、提出从宽处罚建议
实践中，起诉意见书中其他需要说明的情况主要为提出从宽处罚建议。从宽处罚建议制度是对涉嫌职务犯罪的被调查人精准作出处置的重要内容，既具有重要的法律属性，也具有鲜明的政治属性，与单纯在法律层面适用认罪认罚从宽制度存在区别。监察机关提出从宽处罚建议，应在综合考虑政治和法律两个方面、统筹把握全案情况的基础上慎重研究决定。实践中应注意以下问题：
一是准确把握从宽处罚建议的法律适用条件。根据监察法第三十一条规定，可以对被调查人提出从宽处罚建议的法定条件是主动认罪认罚，且具有4种法定情形之一。同时，为确保从宽处罚建议与认罪认罚从宽制度顺畅衔接，在起诉意见书中表述从宽处罚情形时，要注意首先表述“被调查人**认罪认罚”。
二是准确把握从宽处罚建议的具体类型。监察机关提出从宽处罚建议包括建议从轻处罚、建议减轻处罚和建议免除处罚3种具体类型。其中，建议减轻处罚或者建议免除处罚应当符合刑法规定的相关情形，建议免除处罚应特别慎重，并严格把握。经综合研判认为不宜明确从宽处罚建议具体类型的，可概括表述为“建议从宽处罚”。
三是准确把握从宽处罚建议提出的时机。从宽处罚建议一般应当在监察机关将案件移送人民检察院审查起诉时，作为起诉意见书内容一并提出，特殊情况下也可以在案件移送审查起诉后、人民检察院提起公诉前，由监察机关单独制作《从宽处罚建议书》移送人民检察院。
综上，实践中要高度重视起诉意见书制作工作，掌握好方法规则，处理好遵循文书制作规范与反映个案行为特点之间的关系，确保文书质量。（佟晓琳）